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 本刊论文 |
| 关于我国机关事业单位养老保险改革推进的现状、难点及化解之策的探讨 |
| 作者：姚露 时间：2016/08/26 点击：470 |
摘 要：事业单位养老保险制度改革已经成为我国社会保障制度改革过程中的重要内容，受到我国政府乃至社会各界人士的广泛关注。2015 年初，国务院正式颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2 号）（以下简称《决定》），并于2014 年10月1日起实施。该决定一经公布立刻受到社会各界的极大关注，考虑到我国事业单位养老保险制度改革的涉及面较广，此外，改革所带来的影响也不容小视。因此，拟就我国事业单位养老保险改革的推进现状、改革难点以及化解对策进行一一探讨。
关键词：事业单位养老保险制度；推进现状；改革难点；化解之策
早在2008年，我国便拉开了新一轮事业单位养老保险制度改革试点计划的序幕。2009年1月，人社部正式出台《事业单位养老保险制度改革方案》，方案明确要求在广东、上海、浙江、重庆、山西五省市进行改革试点工作。随后，国务院又于2014年正式颁布《事业单位人事管理条例》，首次从立法层面对我国事业单位及其工作人员依法参加社会保险，依法享受社会保险待遇做出相关规定。2015年初，国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），明确提出事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费的办法，并且确定了实施事业单位养老保险改革的时间从2014年10月1日起。后续，人社部陆续出台《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》等一系列政策文件，进一步明确了事业单位养老保险的养老待遇计发办法。由此可见，党和国家政府对于改革我国事业单位养老保险制度的决心。尽管如此，我国现阶段事业单位养老保险制度的改革进展仍然较为缓慢，社会各界对于《决定》方案能否切实可行解除养老金“双轨制”提出了质疑。鉴于此，本文在分析当前我国事业单位养老保险制度改革推进现状的基础上，着重探讨《决定》方案在实施过程中可能面临的难点所在，并有针对性地提出完善我国事业单位职工养老保险制度改革的对策建议。
一、我国事业单位养老保险制度改革推进的现状
在此次《决定》方案出台前，早在2008年3月，国务院便颁布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，决定在山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市先行开展事业单位养老保障改革试点。各试点地区认真贯彻落实党中央关于推动事业单位养老保险制度改革的精神，对本地区推进事业单位养老保险制度改革做出了总体部署。经过七年的改革实地实践，5个试点省市的各项养老保障制度改革工作有序进行，取得了下述阶段性成效：
（一）增强了事业单位员工的自我参保意识
目前，我国试点地区普遍实行的是由国家、单位和个人共同承担责任的事业单位养老保险模式。如上海市现行的具体做法为：养老保险缴费由国家、单位与职工共同负担。其中用人单位按本单位从业人员月工资总额的20%缴纳基本养老保险费，职工个人按本人月工资总额的8%缴纳基本养老保险费，并为职工设立个人养老金账户，个人缴费部分全部记入个人账户。该种做法改变了事业单位员工传统的依赖国家和单位的观念，一定程度上增强了个人的自我参保意识。
（二）有效促进了我国事业单位的人事制度改革
长期以来，我国事业单位的人事制度改革一直受到人员流动问题的困扰。各试点地区通过实施事业单位养老保险制度改革，为事业单位职工在机关、事业与企业之间的合理流动解除后顾之忧，从而有效地促进了我国事业单位人事制度改革的顺利进行。
（三）推动了我国事业单位养老保险制度的社会化管理
从试点地区的实际情况来看，目前，许多改革试点地区积极探索实行社会化管理的事业单位养老保险体系。如上海市成立了专门的社会保险管理局，统筹负责社会保险体系的建设与维护工作，同时成立养老保险管理服务中心，加强养老保险的管理与经办能力建设。事业单位养老保险社会化管理不仅能够降低管理成本，提高管理效率，更是今后改革工作的方向和趋势。
（四）有助于发挥我国养老保险制度的社会互济功能
养老保险制度通过对养老基金采取统一的管理和支出模式，可以有效发挥社会保障的互助共济功能，从而实现高效保障退休职工的基本生活目标。现阶段，我国改革试点地区大都建立了事业单位养老保险基金，采取以支定收，略有结余的部分积累原则，彻底改变了传统的事业单位养老保险基金分散在各单位的局面，有利于发挥我国养老保险制度的社会互济功能。
二、我国事业单位养老保险制度改革推进过程中的难点
综上所述，我国事业单位养老保险制度改革在试点推进过程中取得了一定的成效，但是也存在着一系列问题。《决定》方案的出台有助于深化我国当前事业单位养老保险制度的改革，社会各界对此也给予了诸多期待。然而，纵观《决定》全文，不难看出其只是规定了机关和事业单位在养老保险制度改革方面的总体框架，而对具体的细则和操作条款却无明确的安排，这难免会给改革的顺利推行带来诸多障碍。为此，笔者接下来将着重探讨在《决定》出台的背景下，我国事业单位养老保险改革在推进过程中可能会遇到的一些难点和障碍，总结起来，主要有以下几个方面：
（一）在统筹对象和保险范围统一划分的前提下未表现出地区间的实质公平
就目前而言，尽管我国已经明确提出了事业单位养老保险改革的总体框架和方案，但就具体的实施细则却并未出台统一的可行性措施。从以往改革的地区看，上海市将事业单位全部纳入到养老保险范围；而合肥市则将全额拨款事业单位排除在外，仅将差额事业单位和自收自支事业单位纳入保险范畴；还有地方甚至出现了在同一统筹地区将正式职工纳入保险范畴，而将合同制职工排除在外的现象。上述情况均会导致不同地区同类事业单位人员以及同一地区的同类事业单位人员在享受养老待遇方面存在差距，此次改革并未解决这个问题。
（二）个人账户空账运行问题潜行存在，转轨成本巨大
现阶段，由于我国已进入深度老龄化社会，据相关资料统计，我国当前企业的抚养比例大概为 3∶1，而机关事业单位的抚养比例则低至 2.5∶1。机关事业单位一直实行现在现付制，个人账户“空账”将养老金的支付风险转移到了后代，形成养老金隐形的支付风险。随着我国新增劳动力的逐年减少，退休人员的逐年递增，这个问题会显现。改革要坐实个人账户，实行基金积累制，学术界预计，一次性支付转轨成本将需要9.1万亿，而2010年我国的财政收入总额为8.31万亿，也就意味着改革需要国家一年的财政收入来弥补，如何消化转轨成本，是目前面临的难点。
（三）待遇下降与福利刚性的冲突
长期以来，养老保险双轨制的运行造成了我国机关事业单位退休金普遍高于企业退休金的二元格局，如今实行养老改革，事业单位养老保险由单位保障转向社会保障，个人每月分别按照工资的8%和4%缴纳基本养老保险费和职业年金，即相当于月工资12%用于缴费，势必会降低事业单位工作人员的待遇，其退休后的待遇也会受到影响。然而，福利存在却是刚性的，原本我国事业单位职工的福利就比较高，现在实行改革，待遇反而降低了，难免会产生抵触心理。消费需求的增加、物价水平的上涨等现实问题会挫伤员工的工作积极性和工作效率。虽然《办法》要求建立职业年金，但是职业年金如何建立，如何运行，还需要进一步解决。
（四）基金的保值增值问题
社保基金最常用的保值增值手段就是将基金存入银行或者购买国债，收益不佳，我国证券和股票市场体制和监管也都不成熟。存款和国债利率一直低于通货膨胀率，社保基金实际上一直处于贬值状态。与原有的社保基金一样，机关事业单位养老保险基金也面临保值增值的难题。
（五）事业单位与企业养老保险制度转移接续困难
《决定》里规定：“参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，并以本人改革后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金，参保缴费不足一年的，按实际缴费月数计算转移基金。转移后基本养老保险缴费年限（含视同缴费年限）、个人账户储存额累计计算。”但事业单位管理制度和企业管理制度的存在根本区别，如果不能出台具体的转移接续办法，企事业之间养老保险制度的转移接续势必困难重重，由此也会导致事业单位和企业之间的人才流动受到阻碍。
三、我国事业单位养老保险制度改革的优化策略
（一）尽快完善关于事业单位养老保险的相关法律法规
在我国目前的社会主义市场经济不断发展，全球经济一体化导致自由竞争加剧的情况下，社会的正常运转和经济的正常运行离不开完善的法律制度的保证。2011年7月的《社会保障法》并没有包含公务员和事业单位人员养老保险实施办法，而是授权给国务院另行规定。但由于我国养老保险制度在部分法制上的缺失，加之新政策出台，相关的法律法规未跟上改革的步伐，会导致改革缺少法律的保障而难以顺利进行大面积的推行。另外，此次养老保险制度改革作为一次社会利益的再分配，完善的法律制度能稳固改革的意志和决心，成为改革顺利进行的有力保障。所以在事业单位养老保险制度的法律问题上，可以考虑尽快将事业单位养老保险加入《社会保障法》范畴，统一社会各机构部门的养老保险法律。
（二）填补改革形成的成本和财政空账
在财政空账的问题上我国可以借鉴瑞典、波兰、意大利等留个国家实行的“名义账户制度”。名义账户制是现收现付制度和储蓄制度的混合型，这种“记账式”而非真正存储的模式来缓解我国目前改革养老的压力。
（三）逐步成立专门的事业单位养老保险管理机构
事业单位养老保险基金因按规定纳入统一的账户进行管理，收支两条线，专款专用。而事业单位养老保险基金的征缴是刚性政策，所以需要赋予事业单位养老保险机构合理的执法权，保证事业单位养老保险基金的征缴力度，确保工作的顺利进行。事业单位养老金的发放应从原单位发放交由社会服务机构发放，比如银行邮储等机构。退休人员的管理也应该成立专门的管理部门，统一管理，减少各单位的工作量，提高工作效率。养老金的计发也要根据实时物价以及当地的工资水平进行调整，保障事业单位人员的养老水平。
（四）提高事业单位养老保险统筹水平
事业单位养老保险统筹层次低，养老金项目单一。我国机关事业单位养老保险都是地方统筹，而各地方的制度参差不齐，地方基金存储规模小且分散。有的地方基金使用率低，财政负担过重，而有的地方基金的使用率高，养老负担较大，这些将导致养老保险基金贬值等风险。在改革运行过程中出现地方管理冲突。在解决这个问题的时候国家可以借鉴企业改革的办法，逐步实现统筹互济的社会化养老保险制度。从试点地区的实际情况来看，经济上比较宽裕的地方，可以考虑实行省级，财力相对而言较紧张的地方，则实行市县级统筹。
（五）职业年金制度及辅助养老保险制度的完善
职业年金的缴纳应以单位缴费为主，职工个人缴费为辅。自愿存储养老保险，常见形式为商业保险。就目前形式来看，我国商业保险存在很大的发展空间，但是我国目前的商业保险普及率还比较低，从人均持有人寿保单数量看，日本人均持有 7 张，而我国却只有0.2张。在这种情况下，国家可以出台政策支持商业保险的发展，支持鼓励事业单位人员购买商业保险，提高养老金水平。
（六）完善改革配套措施
配套制度改革随行，事业单位人事制度改革：尽快分类公益性、行政性和盈利性事业单位，对公益性事业单位人员保留事业单位人员聘任制度，对行政性事业单位人员实行公务员制度，对盈利性事业单位人员实行劳动合同制度。工资制度改革，为了提高事业单位人员的工作积极性及工作效率，可实行激励性绩效工资制度。退休制度改革，据统计，2013年我国60岁以上的老年人有2亿，预计到2050年，会提高到4.87亿，中国人的平均寿命也在不断提升，所以为了应对我国即将到来的老龄化社会，我国可以采取逐步提高退休年龄的办法，减缓我国养老负担和压力。 |
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